政府地方-地方政府在做项目时做的不是项目可行性研究-胜芳新闻

  • 时间:

2025年5G渗透率

三是省級政府和基層政府的協同性問題。專項債是以省級政府信用為擔保來發行的,但花錢的在基層政府,兩者的訴求並不一致。有些基層的還款意識不強,並沒有為還本付息做充分準備,因此省級政府核准項目有時會比較謹慎。

債務增速高於回報首先,劑量不足,難以對沖其他融資渠道的收縮。從財政的角度看,現在地方隱性債務風險比較大,需要嚴加防範,但是從基建投資的角度看,又面臨着資金不足的問題。以前基建投資高增長主要靠地方隱性債務擴張。依託結構化產品作為項目資本金,其中部分還混合了債務類資金,同時配合地方政府的隱性擔保,這兩個因素驅動中國基建投資高速擴張。但現在債務類資金(符合要求的專項債資金除外)不能作為項目資本金了,資管新規頒佈後,公募型理財產品也不能投向產業基金,基建項目缺少資本金。與此同時,隱性債務治理高壓監管,違規舉債要「終身追責,倒查責任」,地方政府不敢再做擔保。

2018年全口徑基建投資增速持續回落,從2017年的14.9%,一路下跌到2018年9月份的低點0.3%,接近於零增長。2018年7月國務院常務會議上提出要基建補短板,今年決策層也一直在推專項債,包括允許專項債所募集資金作為重大基建項目的資本金等。但實際上,基建投資增速只是緩慢回升,10月份又從前值3.4%下滑到了3.3%。\聯訊證券首席經濟學家 李奇霖

城投非標淨融資也大幅下滑。2015年至2017年城投債加非標淨融資每年大約新增3萬至4萬億元,而2018年至2019年新增規模不到1.5萬億元。過去的隱性債務擴張,導致現在還面臨着到期壓力,本身就有着更強的流動性周轉需求,需要更多的資金支持,但城投非標融資由於缺少地方政府的隱性擔保,融資難度在上升。

一方面是因為普遍存在隱性債務率偏高的問題,導致一些地方政府不願意使用專項債,而是更傾向於尋找金融機構的資金支持。專項債是專款專用,這意味着專項債對接這個項目後,在資金使用和還本付息上面臨着嚴監管。但如果用金融機構資金做這個項目,收益可以自由分配,在隱性債務壓力較大的情況下,還能挪騰這個項目所舉借的債務性資金和項目收益,去償還其他債務。因此對發達地區來說,即使有好項目,也不願意去使用專項債。而不發達地區,由於融資困難,相對而言更願意使用專項債。

其次,專項債面臨着一定的償還壓力。由於項目有一定收益,專項債並不計入赤字,需要用對應的政府性基金收入或者項目收入,或者再融資券來償還。目前來看,專項債償還對再融資券的依賴越來越大。

再次,專項債使用在地區間出現分化。專項債的口子打開後,一些地方密集申請,但有些地區(主要是發達地區)申請專項債並不積極,甚至債務限額還有剩餘。

圖:PPP(公私合營)作為基建投資傳統模式,總投資額增速近年驟降

這也導致了原來地方隱性債務擴張的兩個發動機都熄火了,基建投資增速也因此降下來。

二是中央部門和地方的協同性問題。項目本應是一個長期籌劃的工作,但是為了達到短期融資的目標,地方政府在做項目時做的不是項目可行性研究,而是債券可發性研究,地方政府並不關心這個項目可不可行,這就導致了項目現金流放衛星的現象。比如西部某省份發了高速公路專項債,用於建設省內的十多個高速公路項目,其中一些是2015年左右立項、想通過PPP模式建設但沒有成功的。2018年該省收費公路收入同比下降-15%左右,但這些項目估算的現金流,未來二十年複合增速平均要在6%以上才能達到,明顯不符實際。

在規範隱性債務後,專項債是地方政府融資的「正門」,政策也在引導專項債加大對基建項目的支持,但基建投資增速始終沒有什麼改善。個人認為,主要原因有以下五點:

城投公司的ROIC(投入資本回報率)從2011年到現在一直在向下,目前在1.5%左右,比理財產品的收益率低很多,這說明城投公司本質上還是在做公益性項目。專項債又要求和市場化現金流回報做掛鈎,這就導致地方政府更願意用專項債資金做土儲和棚改的項目,今年前三季度70%以上的專項債資金都用於土儲和棚改項目,真正和基建相關的項目很少。

在城投資金和PPP項目總金額不到位的情況下,需要更多專項債投向基建。儘管新增專項債額度從2015年的1000億元,快速提高到2019年的2.15萬億元,但絕對量並不大。而且考慮到專項債投向土地儲備和棚戶區改造的比例超過七成,用於基建的不足兩成,難以對沖其他渠道融資的收縮。

一是財政部門與項目主管部門的協同性問題。在「穩增長」壓力下,交通部、農業部等項目主管部門更願意申報項目搞基建,而財政部門更關注項目的還本付息能否得到保證、關注地方債務風險,當財政部門發現很多項目存在風險時,不敢隨意批准項目並為其撥款,導致9月份上報的很多項目在10月沒立項。

PPP(公私合營)作為基建投資傳統模式的補充,總投資額增速近年驟降。PPP項目總投資額從2016年年初8.1萬億元漲到2018年初最高點18.5萬億元,這段時間增速和增量都有很大的提高。但隨後因PPP治理,2018年初至今一直在18萬億元左右的區間小幅波動,對基建投資的拉動作用也不大。

因此,可以看出,目前很多專項債項目本身沒有什麼收入,主要還是依靠土地出讓。

過度依賴土地出讓第四,專項債項目的收入,高度依賴土地出讓。專項債存在着一個悖論,按規定專項債要遵循市場化原則,但如果一個項目有好的現金流,為什麼不由市場而是由政府通過專項債來推動呢?這導致在實際操作中,很多專項債的項目,本質上還是和過去一樣,項目有很明顯的公益屬性,並沒有多少回報。

今年地方本級政府性基金收入可能在7萬億元左右,但現在專項債餘額已經超過了9萬億元,明年很有可能達到12萬億元。債務增速持續高於政府性基金收入增速,未來兩者的裂口會進一步擴大。而80%的政府性基金支出是剛性的,難以用來償還專項債,可以預計專項債還本對再融資券的依賴程度會越來越高。

另一方面則是地方政府考核時對債務增長率的要求變高,一些地方不願意借新的專項債。

現在政策又引導專項債加大對重大基建項目的支持,還允許專項債所募集資金投向重大基建項目。這就產生一個問題,短期內地方要集中申報項目,項目從哪裏來?還款的資金如何保障?最終還是回到圍繞土地做文章。比如東部某沿海省份的一個高鐵片區項目專項債,資金投向幾個項目,其中一個項目的土地出讓收入是運營收入的22倍。再比如中部某省份發行的鄉村振興專項債券,用於建設高標準農田,而高標準農田投資的還款付息,依賴於高標準農田創造的2%農業用地轉化為建設用地指標後的土地出讓收入。

第五,部門之間存在協調困難的問題。今年9月出於「穩增長」的需要,要求加快發行和使用地方政府專項債券,地方密集申報基建項目,但到了10月份又快速回落,這和部門之間的協調存在困難有關。

今日关键词:国家公祭日